Le système hydrographique de l’Indus
Le fleuve Indus mesure environ 1 800 milles de long. Ses affluents occidentaux (le Kaboul, le
Kurram) s’étendent sur plus de 700 milles ; ses affluents orientaux (la Jhelum, la Chenab, la
Ravi, la Beas, le Sutlej) cumulent une longueur de plus de 2 800 milles. Ce système, qui
draine un bassin de 450 000 milles carrés, est l’un des plus grands au monde. La majeure
partie du bassin se situe en Inde et au Pakistan, façonnant l’histoire, la culture et
l’écosystème de la région d’Asie du Sud.
Bref historique des négociations
2. La partition de l’Inde en août 1947 a entraîné dans son sillage le conflit des eaux de l’Indus,
nécessitant à terme des négociations pour parvenir à une solution convenue. L’Accord interdominion du 4 mai 1948 (l’Accord de Delhi) a constitué la première réglementation des eaux
entre les deux pays. Tout en reconnaissant l’existence d’un différend sur l’approvisionnement
en eau, l’Accord stipulait que les « droits de propriété » ne permettaient pas au Pendjab
occidental de revendiquer un droit quelconque sur les eaux du Pendjab oriental. Le Pakistan
l’a par la suite dénoncé le 23 août 1950.
3. Au début de l’année 1951, David Lilienthal, ancien président de l’Autorité de la Vallée de
Tennessee, a proposé que l’Inde et le Pakistan développent conjointement le système du
bassin de l’Indus, en recourant aux bons offices de la Banque mondiale. Par la suite, le
président de la Banque mondiale, Eugene Black, a écrit aux deux Premiers ministres le 6
septembre 1951 pour leur soumettre cette proposition. Tous deux l’ont acceptée. Black a
proposé la création d’un groupe de travail composé d’ingénieurs indiens, pakistanais et de la
Banque mondiale. Les négociations ont connu des hauts et des bas extrêmes, frôlant parfois
la rupture, mais la détermination de la Banque mondiale les a maintenues à flot jusqu’à la
signature finale du Traité en 1960.
Le Traité et ses structures juridiques
4. Le Traité de l’eau de l’Indus a été signé le 19 septembre 1960 à Karachi et est entré en
vigueur le 12 janvier 1961, avec effet rétroactif à la «Date de prise d’effet», à savoir le 1er
avril 1960. Il comprend 79 paragraphes répartis en 12 articles, complétés par huit annexes.
Bien que le Préambule ne mentionne que les plénipotentiaires de l’Inde et du Pakistan,
W.A.B. Iliff a signé au nom de la Banque mondiale, qui n’est partie au traité que pour les fins
spécifiées aux articles V et X et aux annexes F, G et H.
5. L’instrument stipule que rien dans le Traité ne peut être interprété comme établissant un
principe général du droit ou un précédent, la référence au précédent étant conçue pour
couper court à tout argument fondé sur la prescription ou la servitude. Il attribue les rivières
orientales (la Ravi, la Beas, le Sutlej) à l’Inde et les rivières occidentales (l’Indus, la Jhelum, la
Chenab) au Pakistan, sous réserve d’exceptions spécifiées.
Objectifs
6. Les objectifs du Traité, explicitement énoncés dans le Préambule, se lisent comme suit :
«Le Gouvernement de l’Inde et le Gouvernement du Pakistan, également désireux de
parvenir à l’utilisation la plus complète et la plus satisfaisante des eaux du système des
rivières de l’Indus et reconnaissant la nécessité, par conséquent, de fixer et de délimiter, dans
un esprit de bonne volonté et d’amitié, les droits et obligations de chacun vis-à-vis de l’autre
concernant l’utilisation de ces eaux et de prendre des dispositions pour le règlement, dans un
esprit de coopération, de toutes les questions qui pourraient se poser par la suite concernant
l’interprétation ou l’application des dispositions convenues aux présentes, ont résolu de
conclure un Traité en vue de poursuivre ces objectifs,»
Mécanisme de règlement des différends
7. Sous l’intitulé «Règlement des divergences et des différends», le Traité confie à la
Commission permanente de l’Indus, composée de représentants des deux pays, un rôle dans
la résolution des problèmes, principalement d’ordre administratif et consultatif.
8. L’article IX, pivot du cadre de règlement des différends, établit une distinction claire entre
une «question», une «divergence» et un «différend ». Toute question est d’abord examinée
par la Commission. Si aucun accord n’est trouvé, une divergence est réputée survenue et doit
être traitée par un expert neutre. Un différend n’est réputé survenu que si la divergence
n’entre pas dans le cadre du paragraphe 2(a) de l’article IX, ou si l’expert neutre en informe la
Commission.
9. De plus, la Commission dispose du pouvoir discrétionnaire de décider si une divergence
doit être traitée par un expert neutre ou être qualifiée de différend, cette décision ne pouvant
être prise que par accord au sein de la Commission. Lorsqu’un différend survient, la Commission en fait rapport aux deux gouvernements ; l’un ou l’autre peut inviter l’autre partie à le résoudre par voie d’accord, et des médiateurs peuvent être sollicités. Une cour d’arbitrage ne peut être établie que par accord mutuel, ou en cas d’échec des négociations ou de la médiation pour résoudre un différend.
Condition préalable à l’établissement d’une cour d’arbitrage
10. Les premiers mots de l’Annexe G (Cour d’arbitrage) sont d’une importance cruciale : «Si
la nécessité se présente d’établir une Cour d’arbitrage en vertu des dispositions de l’article IX,
les dispositions de la présente Annexe s’appliquent.» L’expression «Si la nécessité se présente» désigne une étape qui ne peut être atteinte qu’après la réalisation de certaines conditions préalables ; il ne s’agit pas pour l’une ou l’autre partie de pouvoir renvoyer n’importe quelle question devant une cour d’arbitrage selon son bon vouloir. Un différend ne surgit que lorsque les deux commissaires acceptent de le qualifier comme tel, ou lorsque l’expert neutre en informe la Commission, et ce n’est qu’ensuite, une fois les voies de négociation et de médiation épuisées, que la nécessité d’un arbitrage peut se présenter.
11. Une différence marquante apparaît entre le traitement d’une «divergence » et celui d’un «
différend». Alors que chaque commissaire peut unilatéralement prendre l’initiative de soumettre une divergence à un expert neutre, aucune disposition ne permet de qualifier unilatéralement une «divergence» de «différend ». Cela doit résulter d’une décision de la Commission prise en accord par les deux commissaires. Par conséquent, il ne peut être question d’engager unilatéralement la procédure de la Cour d’arbitrage. Un traité bilatéral prévoit normalement une détermination mutuelle, ce qui est le cas pour le Traité de l’eau de l’Indus. Effet de l’initiation unilatérale de la procédure, violation des dispositions du Traité et options de l’autre partie
12. Si un différend n’est pas survenu conformément au Traité, la décision unilatérale de l’une
des parties d’engager la procédure de création d’une cour d’arbitrage pourrait constituer une
violation du Traité, et serait donc illégale. L’autre partie contractante chercherait évidemment
à obtenir des voies de recours.
13. Cela soulève la question suivante : si une partie viole un aspect essentiel d’un traité, en
privant celui-ci de son objet même, l’exécution continue de ce dernier ne devient-elle pas impossible ? La Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969 («la Convention») est
souvent invoquée comme l’instrument le plus pertinent pour répondre à cette question, car
nombre de ses articles reflètent le droit international coutumier. Ni l’Inde ni le Pakistan ne sont
parties à cette Convention, et le Traité de l’eau de l’Indus lui est antérieur.
14. Cependant, même si la Convention devait être invoquée, elle doit être lue conjointement
avec la disposition clé de son article 60, qui traite des conséquences de la violation d’un
traité. Une «violation substantielle » comprend la violation d’une disposition essentielle à la
réalisation de l’objet ou du but du traité. Cela établit un fondement juridique clair pour l’Inde.
15. La question pertinente devient alors : lorsque le Pakistan a agi unilatéralement pour
établir une cour d’arbitrage sans qu’un différend ne soit réellement survenu comme l’exige le
Traité, contournant ainsi une garantie procédurale essentielle, cela revient-il à violer une
disposition indispensable au but du Traité ?
Conclusion
16. Le Traité de l’eau de l’Indus est un instrument bilatéral unique conclu à la suite de la
partition de l’Inde. Le Préambule, les articles et les annexes sont tout aussi substantiels les
uns que les autres et forment ensemble le Traité de l’eau de l’Indus de 1960. Le mécanisme
de règlement des différends stipule que tous les problèmes doivent être résolus par la coopération dans un esprit de bonne volonté et d’amitié, en évitant autant que possible l’intervention de tiers. Si une partie traîne unilatéralement l’autre devant la Cour d’arbitrage pour résoudre des questions qui n’ont pas atteint le stade d’un « différend », elle va à l’encontre de l’intention fondamentale du Traité, ce qui peut s’apparenter à une violation substantielle rendant l’exécution du Traité impossible. Étant donné que l’esprit et l’objectif du Traité reposent sur «la bonne volonté et l’amitié », on peut soutenir que le recours continu du Pakistan au terrorisme transfrontalier peut être imputé à un manquement à ses propres obligations en vertu du Traité. Cela constitue par conséquent une violation substantielle, et l’Inde est pleinement en droit, en vertu du droit international coutumier, de suspendre l’application du Traité.